編譯簡介
周一川
倫敦政經政治系研究生
研究興趣：早期現代哲學、康德政治哲學、西方現代社會學思潮、
中國近現代思想史
中國近現代思想史
编译者志：本文编译自吴木銮（Alfred M. Wu）的文章“How Does Decentralized Governance Work? Evidence from China”。该文曾发表于Journal of Contemporary China。
引言
在過去幾十年的時間裡，一個共識正在全世界範圍內普遍形成，那就是地方分權與中央控制應該同時實行。從中國的經驗來看，一方面，中國政府百分之七十的支出都由地方政府完成。但另一方面，佔政府支出最大比重的「人員支出」在過去的十年中卻重新交由中央政府來掌握。我們尤其註意到，後者對中國的央地關係產生了重大而深遠的影響；其一，它提高了中央政府在公共部門的「再分配」能力；其二，它遏制了地方官僚的私利追求以及「尋租」行為。但問題在於，中國目前這樣的並行模式真的發揮出分權治理與部分集權化的全部優勢了嗎？這樣的並行模式對中央與地方政府的行動帶來了哪些新的變化？本文的分析將指出，在現行中央政府對公共部門薪酬控制的大背景下，地方官僚依然在製度的真空地帶謀取暴利並衍生出繁雜的地方裙帶關係。因此我個人認為，如果在公務員治理問題上沒有任何政治上的努力或者說制度上的改進，中國的分權模式就無法發揮出其真正的優勢。
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| 香港教育學院亞洲及政策研究學系 吳木鑾教授。 |
學界的爭論與共識
迄今為止，學術界認為財政分權有利有弊。其優勢在於，它有助於限制政府的過多支出以及官僚機構的擴張，但其劣勢則在於，它容易被地方官僚把控從而造成宏觀經濟上的管理不善。關於其劣勢，正如下文將要分析的那樣，不能籠統地將中央控制視為針對其的補救措施。因為已經有研究表明，政府間財政轉運的增加只會加劇官僚機構的擴張，甚至影響宏觀經濟的穩定。因此在如何發揮出「分權治理」全部優勢的問題上，學者們普遍達成了一種共識，那就是財政分權的實施效果如何取決於有關製度設置是否與財政安排相協調。而在這些制度設置中，對公務員體系的管理尤為重要。中國的經驗無疑印證了這一點：正是由於在公務員管理方面的不足，中國的分權治理才面臨著現如今重重的困境。中國公務員薪酬制度：過去與當下
在上世紀九十年代的初期，在中央政府的自由放任政策影響下，中國的地方政府發展出了幾種不同的部門工資，其導致的直接後果就是公務員薪酬的不穩定。公務員的薪酬水平隨著當地發展需求的變化而上下起伏，成為地方財政的一個緩衝器。然而，自九十年的後期開始，地方在這一領域的自主性逐漸受到限制，尤其在二零零六年的工資改革中，地方政府的這一權力更是受到了最為嚴重的打壓。在中央政府財政部的統一調控下，在某一特定地區內所有具有同樣資歷的公務員必須享有同樣的薪酬待遇。那麼我們就要問了，為什麼中央政府會在九十年代末插手地方的這項事務呢？在我看來，其動力來自於以下四個方面；第一，提高公共部門的薪酬水平被認為會刺激國家的經濟發展；第二，地域間公共部門薪酬水平的差距導致了政治成本的增加；第三，出於抑制預算外收入的考慮，公共部門也需要在薪酬方面進行變革；第四，由於優化財政資源分配變得越來越重要，財政部的作用日益凸顯。因此，自九十年代末開始，中央財政轉運正式發揮作用並開始對中國經濟產生出積極影響。然而，在這一過程中產生的許多問題仍不容忽視。首先，由於忽略了公共服務的異質性，中央控制嚴重妨礙了對公務員體制的管理；其次，通過決定公務員的工資標準，中央政府嚴重乾擾了地方的預算編制；再次，中央政府制定的工資標準有時超出了地方政府的經濟實力。除了這三個一般性問題之外，分權治理與中央控制的並行模式在中國還造成了一個值得我們關注的問題，那就是「地方截取」現象。
「地方截取」是指地方上的官僚對資源的「不平衡」佔有。這種現像在分權條件下，尤其是在那些公務員制度不健全的地方尤為顯著。具體到中國的情況來看，中國經濟很大程度上依賴於國家支撐的現實使得地方乾部成為了一個不容忽視的群體，因為他們攝取了大量的權力與資金。這種情況在九十年代末中央插手地方財政事務之後變得更加嚴峻。我們的研究表明，在公務員的薪酬高於政府所有僱員以及私人部門平均薪酬水平的地方，一種現實正在形成，那就是官僚機構正在加速擴張。其中的原因在於，公務員薪酬的上升只會不斷地刺激尋租者，因為尋租行為變得更加有利可圖。再加上，在中國的地方政府尤其是縣級政府中，「冗員」現像從來都是普遍的。這二者共同導致了在中央對地方財政控制加強的情況下，裙帶關係在中國地方上依舊非常普遍。相關的數據也證實了公務員薪酬水平的確對官僚機構的擴張有積極影響。除此之外，數據還指出收入的分權化有助於抑制官僚機構的擴張，而地方對中央的高依存度則會刺激其擴張。
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| 公職薪金，一直是中國近代難以處理的政治問題。 |
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